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    郭紅艷 | 市場主體參與國家儲備林建設的可行性研究
    發布日期:2021-08-03 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

    我國是世界上木材及木制品的生產大國,也是進口大國。國家儲備林建設是解決我國木材供應不足以及木材安全問題的戰略部署和國家策略。國家儲備林建設雖以培育林木資源為目的,但建成后可實現森林資源積累,服務功能多樣,可為多種產業發展提供基礎。眾多市場主體參與國家儲備林的投資建設,對推進我國林業現代化、生態文明建設、實現碳中和具有重要意義。國家儲備林建設機遇重大,但市場主體同樣會面臨多種風險和挑戰,本文認為參與國家儲備林建設的市場主體應具備三項基本要求,并提出了可能面臨的五項風險及相應的防范措施。

    一、國家儲備林建設背景和發展歷程

    (一)國家儲備林建設背景

    木材是世界上四大原材料(鋼鐵、水泥、木材、塑料)中唯一可再生、循環利用以及可降解的綠色材料和生物資源,是國家基礎性戰略物資,兼具生態、經濟、社會等功能。林木資源供給安全,不僅關系到林業行業的可持續發展,而且直接影響到我國經濟社會的健康平穩發展。

    根據第九次全國森林資源清查結果,我國現有森林面積2.2億公頃,森林蓄積量175.6億立方米。人均森林面積0.16公頃,約為世界平均水平的1/4,人均森林蓄積量12.5立方米,約為世界人均森林蓄積量的1/6。隨著我國經濟社會快速發展,木材需求持續增加,木材市場結構性失衡問題極為突出。我國木材國外市場依存度已超50%。由于《瀕危野生動植物種國際貿易公約》的修訂,我國木材面臨新的進口的風險,木材供需矛盾將進一步加劇,如不采取措施,這種局面將長期存在。

    為滿足我國經濟社會發展對優質木材的需要,有效解決我國木材日益嚴峻的供需矛盾和結構性失衡問題,我國制定了《國家儲備林建設規劃(2018-2035年)》,明確國家儲備林是為滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材的需要,在自然條件適宜地區,通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育及補植補造等措施,營造和培育鄉土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。

    (二)國家儲備林發展歷程

    《國家儲備林建設規劃(2018-2035年)》提出:到2035年,規劃建設國家儲備林2000萬公頃,年平均蓄積凈增2億立方米,年均增加鄉土珍稀樹種和大徑材蓄積6300萬立方米,一般用材基本自給。

    我國儲備林可概括為三個階段:

    1.籌劃階段

    1989年原國家林業部出臺了《國家儲備材管理辦法》,指出儲備材是以原木以及鋸材、人造板等由原木加工而成的半成品為對象,其儲備模式與煤炭、礦石相同,通過建立倉儲設施堆放儲存[1]。由此,上世紀八九十年代林業系統提出速生豐產林基地建設工程,大規模集中培育了1億畝以“松杉桉楊竹”速生樹種為主的豐產林,力求為國家儲備材提供基礎原料,有效緩解了木材短期緊缺問題。2011年,國家發改委、國家林業局會同財政部向國務院上報《關于構建我國木材安全保障體系的報告》。2012年,7個示范?。▍^)共建成國家儲備林基地35.33萬公頃。

    2.示范推動階段

    以2013年中央1號文件提出“加強國家木材戰略儲備基地建設”為起點,木材戰略儲備基地建設上升為國家的重要決策,國家林業局組織編制了《全國木材戰略儲備生產基地建設規劃(2013-2020年)》和《2013年國家儲備林建設試點方案》。在7個試點省區選定30個承儲試點林場,首批劃定國家儲備林5.83萬公頃,邁出了構建長效穩定的國家立木儲備第一步。2014年,國家林業局發布了《國家儲備林劃定辦法(試行)》,全國木材戰略儲備生產基地建設范圍擴大到15個省(區、市),劃定國家儲備林100萬公頃。2015年,中央1號文件明確提出建立國家用材林儲備制度。

    在國家儲備林示范推動階段,項目實施主體以國有林場為主,建設范圍集中在國有林場區域,主要以行政手段配以國際金融組織貸款的方式推進,資金來源有中央財政和地方財政專項資金,以及國際金融組織貸款。支持政策主要有:《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號),《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號),財政部辦公廳、國家林業局聯合下發的《關于做好國家儲備林建設工作的通知》(辦規字〔2015〕117號)等。在此階段,湖南省重點開展現有林改培,全省57個國家儲備林建設縣中,75%列入林業國際貸款項目范圍;廣西自治區利用歐投行項目貸款資金實施國家儲備林建設,國家儲備林規劃縣95%納入歐投行貸款項目范圍。

    3.市場化推進階段

    2015年中央1號文件和中共中央《生態文明體制改革總體方案》都明確提出“建立國家用材林儲備制度”的要求,這標志著國家儲備林建設上升到國家重要決策,成為建設生態文明和美麗中國的重要內容。2015年12月,國家林業局與國家開發銀行簽訂《共同推進國家儲備林等重點領域建設發展合作協議》,2016年,《國家儲備林制度方案》印發實施,國家林業局與中國農業發展銀行簽訂《全面支持林業發展戰略合作框架協議》。以兩行合作協議簽訂為契機,以PPP投融資模式為主要方式,國家儲備林建設在全國全面推開。國家開發銀行、中國農業發展銀行作為政策性金融機構,是國家儲備林建設主要資金來源。國家為鼓勵社會資本參與國家儲備林建設,還出臺了其他相關支持政策,包括《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》(發改農經〔2016〕2455號)、《關于進一步利用開發性和政策性金融推進林業生態建設的通知》(發改農經〔2017〕140號)、《林業貸款中央財政貼息資金管理辦法》〔2018〕等。林地林木資源獲取方式主要有:土地租賃,合作經營、林地劃撥、林地收儲等。

    本階段政府依然在國家儲備林推進過程中發揮主導作用,但已形成以PPP模式為主體的完整的市場化運營機制。項目實施主體以政府平臺公司為主,主要為市縣兩級的城投公司或林投公司;民營資本發揮其市場靈活性特點也積極參與;大型央企利用自身優勢主動融入國家儲備林建設?,F階段,國家儲備林政策扶持力度大,市場主體參與熱情高。

    二、國家儲備林建設前景分析

    (一)國家儲備林建設屬國家戰略,發展潛力巨大

    我國木材市場供需矛盾將長期存在,珍稀樹種材和大徑級木材作為木材需求中的中高端產品,其供需矛盾更為突出。不同于一般意義上的戰略儲備物資,國家儲備林是以活立木方式儲備在森林生態系統之中,森林生態系統的構建過程也是林木資源培育和儲備過程[2]。國家儲備林定向培育珍稀樹種材和大徑級用材,市場預期有保障,發展潛力巨大,可有效緩解我國未來木材供需安全問題。國家儲備林建設可實現林木林地資源積累,以此為基礎,衍生出木材生產、苗木培育、林下經濟、森林康養、森林旅游及林業碳匯等多種產業體系,促進國家儲備林建設向“資源變資產,資產變資本”的方向轉變[3]。國家儲備林是多功能森林,作為多樹種混交林,除發揮林木資源培育的主導功能,以及生態保護、水源涵養、水土保持、生物多樣性保護等功能外,是我國實現碳中和的重要途徑之一。

    (二)國家儲備林建設政策支持力度強,加速發展正當其時

    自2015年起建立完善的政銀合作推動機制以來,形成了一整套切實可行的金融支持政策,從政策上解決了國家儲備林建設融資渠道問題,這也是大量政府平臺公司、大型企業開始積極謀劃參與國家儲備林建設的重要原因和起始條件。同時,國家發改委、國家林草局等相關部委均將PPP模式作為推動國家儲備林建設的重要措施,并開展了大量融資模式實踐,確立了多種融資模式。國家儲備林建設以政府平臺公司為實施主體,但平臺公司普遍實力較弱,融資不暢;民營資本雖積極參與建設,但其自身弱點使其作用受限;中央企業條件得天獨厚,目前僅有少量央企開展工作,還未形成規模和企業核心競爭力??傊?,目前國家儲備林建設正處在市場快速擴張期,市場壟斷主體還未形成,市場主體利用自身優勢參與國家儲備林正當其時,有利于盡快形成企業競爭力,快速站穩市場高地。

    (三)國家儲備林建設風險可控,進退有度

    國家儲備林是在維護國家木材安全的前提下提出和實施的,未來市場有保障,總體上可有效控制林木資源培育的市場風險。國家儲備林營造林技術成熟可靠,建立了完善的技術規程和標準體系。通過建立標準化的管理體系和規范化的技術指南,可將技術風險控制在最低水平,保證林木生長率,確保森林生態系統健康穩定。市場主體通過與平臺公司等相關企業、機構合作,發揮自身品牌、人才、工程管理優勢,結合合作單位專業技術和協調推進優勢,組建高效的項目推進工作團隊,將國家儲備林建設運營管理風險降到最低。國家儲備林建設會形成巨大的林木林地資源集聚,企業可通過項目施工建設、運營管理,開展全產業鏈經營,進而進一步開展森林康養、森林旅游等衍生產業,形成龐大的產業體系。企業通過PPP模式獲得的林地林木經營權,形成穩定收益和現金流,保證公司經營進退有度。

    三、市場主體參與國家儲備林建設基本要求

    (一)實力雄厚,抗風險能力強

    國家儲備林建設項目的特點,要求市場主體應具有豐富的經營業態、良好的上下游產業鏈互動互促狀態,能夠緊緊圍繞國家戰略方向和市場需求方向;既能堅持固本培元,發展實體經濟,又能吐故納新,積極培育和發展新產品、新業態、新模式;參與主體還應具有較強的抗風險能力。

    (二)綜合信用優勢突出,融資渠道多樣

    國家儲備林建設進入新的增長階段,建設期投資需求大,對于金融支持的需求也日益迫切[4]。這就要求市場主體應具有良好的綜合信用優勢和多樣的融資渠道。隨著政策進一步對資金端收緊,市場主體尤其是大型央企憑借綜合信用進行融資的優勢將進一步凸顯。同時,市場對這類實施主體的判斷可歸納為風險小、信譽好、收益穩定,在發行債券時,也更易獲得認購。

    (三)產業覆蓋能力強,便于專業技術力量集聚

    國家儲備林建成后會形成較大規模的林木林地資源和良好的森林生態空間,以此為基礎,衍生出多種相關產業,對管理和技術人才的需求隨之增加。這就要求市場主體具有較高的知名度和較好的薪酬福利待遇,同等條件下,對技術人員的吸引力更強。

    四、市場主體面臨的風險及防范措施

    (一)政策風險及防范措施

    按照現行林業支持政策,國家儲備林PPP項目可獲得國家營造林補貼資金支持和政策性銀行貸款,項目貸款可享受政府貼息,上述優惠政策可能會受國家政策調整影響,且財政補貼資金、貸款貼息等到位時間具有滯后性,能否持續、按時、足額獲得補貼資金和貼息對項目預期收益有重大影響。另外,若我國天然林保護政策發生重大調整,將深刻影響國家儲備林的木材價值。

    防范措施:緊貼國家戰略,適時跟蹤、研究政策導向,加強政策預判分析,提前做好防范設計。在項目策劃、可行性研究及項目測算中留足空間,做好預案,防止貼息到位時間較長等隱性風險。在項目實施中,市場主體應強化林木資源培育者和工程實施者的定位,為政府提供工程服務,適度掌控林木資源所有權規模。

    (二)政府違約風險及防范措施

    國家儲備林項目一般采用PPP模式,期間面臨多層面的風險。當市場主體依靠市場難以獲得可接受的投資回報時,需要地方政府進行可行性缺口補助,以彌補雙方的沖突[5]。地方政府能否如期、足額支付可行性缺口補助直接影響項目資金平衡。

    防范措施:建立嚴格的項目實施推進流程,確保項目實施推進各環節符合法律、制度規定。特別是要求地方政府將項目可行性缺口補助責任納入財政預算及中長期財政規劃,項目財承預測、項目PPP實施方案必須經人大審議通過。貼息如果作為政府可行性缺口補助的來源之一,若存在貼息無法到位的情況,政府須將該部分缺口納入政府財政支出責任,并經人大會審議通過。

    (三)林地權屬風險及防范措施

    在項目建設期,由于林地林木所有者意見不統一,項目公司難以獲得優質林地林木資源,造成項目成本增加或延誤項目工期,不能實現項目預期。在項目經營期,由于林地林木所有者出現反悔,不執行先期簽訂的協議合同,造成項目公司難以正常開展經營管理活動。

    防范措施:在與地方政府談判和編制PPP實施方案中,必須明確政府方為項目林地林木經營權獲取責任主體,并承擔相應違約責任。充分發揮地方政府優勢,確保項目公司獲得林地林木經營權。

    (四)市場經營風險及防范措施

    1.或有負債風險

    國家儲備林項目使用者付費部分受政策、市場影響大,經營收入具有一定不確定性,信用結構不完善,導致銀行對該類項目的認知度較低,普遍要求社會資本對項目融資提供股東擔保,市場參與主體或有負債增加風險。

    林木林地權屬證明必須在林業主管部門檢查驗收合格后才能辦理(一般在林木種植3年后),項目投資需求與辦理林權證抵押之間存在時間差。國家儲備林使用者付費部分經營收入存在的不確定性,以及在貸款發放前項目還不具備辦理林權證的條件,導致銀行要求市場主體對至少不低于使用者付費部分(30-60%)的貸款份額進行擔保。

    防范措施:一是政策層面。當前自然資源確權已建立統一的登記系統和產權體系,責任歸口自然資源部下屬的不動產交易中心。未來包括國家儲備林在內的自然資源確權流轉會更加順暢。銀行亦承諾在辦理林權證后可追加抵押登記,置換前期股東擔保。二是項目運作層面??赏ㄟ^合同談判階段追加可行性缺口補助、加強專業化經營降本增效、加強與政府溝通提前做好采伐計劃申報、做好銷售前置等方式,降低經營收入層面的不確定因素。

    2.運營維護風險

    國家儲備林在建設和運營過程中易遭受多種風險,如火情、有害生物災害、人為盜伐、由于技術條件的限制帶來的技術風險等。

    防范措施:加強林區林木管理,與林業科研單位等第三方機構加強合作確保建設質量和運維質量,做好森林消防配套設施建設,購買林木商業保險。

    3.使用者付費風險

    政府對使用者付費構成干預過多,使用者付費內容存在違背市場需求的情況。同時,國家儲備林項目時間跨度大,使用者付費來源主要包括苗木、木材、林產品等銷售收入,其價格受市場波動影響大,或將導致營業收入不足。林木采伐量需政府主管部門審批,林木采伐量不足可能導致營業收入無法達到預期。

    防范措施:充分調研與評估,協調設計單位合理設計林木品種;通過科學管理與養護,確保林木的質量;積極與政府方溝通,預先做好采伐報批工作,合理安排當年采伐量。在合同中明確,如政府批準的采伐量達不到預期,由政府負責增加相應的可行性缺口補助。加強市場主體內部協同力度,保證產品內部銷售渠道暢通,實現企業整體利益最大化。

    (五)內部管理風險及防范措施

    國家儲備林細分領域的專業性和技術性都相對較強。實施主體可能對相關政策、法規和規程的掌握存在一定差距,對國家儲備林全生命周期內的困難和問題預計不足,相關規范、決策流程、評價體系和管理制度等內部管理體系與國家儲備林市場發展不相適應,不利于國家儲備林業務持續發展壯大。

    防范措施:加強對國家相關政策及儲備林建設深度研究,盡快建立企業自身的國家儲備林技術體系、運營維護管理體系、市場評估及銷售體系,形成支撐儲備林建設全生命周期持續發展的能力。

    五、市場主體參與國家儲備林建設的建議

    (一)根據自身實力確定參與策略

    市場參與主體應根據自身資金實力、技術優勢和未來發展定位,確定參與策略。對于實力雄厚、技術力量強、融資渠道暢通的企業,可采取投資建設及運營管理一體化模式,并在國家儲備林建設基礎上進行林下經濟、森林康養、森林旅游等再開發,充分挖掘項目資源價值。對于一般綜合實力的企業,根據自身技術優勢,可分別或全程參與項目的建設和運營管理。

    (二)采取措施規避未來市場沖擊風險

    國家儲備林項目集中上馬、天然林保護政策發生調整等可能會影響到木材供需關系和木材價格,從而影響項目收益狀況乃至項目可行性。企業應科學制定國家儲備林經營方案,發揮國家儲備林活立木儲備優勢,利用林木資產價值穩定增長特點,降低可能的風險沖擊;同時實時監控珍稀用材、大徑級用材等中高端木材市場供需變化,依據市場變化制定林木資源采伐供給方案,實現林木資源培育利潤最大化。以PPP模式參與國家儲備林建設的項目,收益來源主要為可行性缺口補助和使用者付費,在項目經營期內這兩部分收益是相對有保障的,企業應避免將項目收益重心放在林木主伐階段。

    參考文獻

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